3月21日至23日，国家发改委、国家能源局接连发布三份重要能源产业规划，分别涉及“十四五”能源规划和氢能、新型储能的规划。前者为“十四五”能源工作制定了路线图，后两者为氢能、新型储能这两大能源新兴行业规划了发展方向。

能源是国民经济的基础行业，有建设周期长、基础投资大的特点，政策、规划对能源产业的引导作用明显，也格外重要。中国在2021年经历了煤炭短缺导致的电力供应危机，如今在地缘冲突、大宗商品价格高涨的形势下，能源安全和价格稳定已成为世界性问题。如何结合自身国情和发展阶段，把握能源供应、转型和成本的平衡，如何促进科技创新以破解传统困局，对中国而言尤为重要。

强调能源安全，淡化总量目标

3月22日公开的《“十四五”现代能源体系规划》（下称“规划”）设定了未来5年能源工作的主要目标。该规划将当前全球能源产业总结为：能源结构低碳化转型、能源系统多元化迭代、能源产业智能化升级、能源供需多极化四大特点。

而中国的能源发展在“十四五”面临四期叠加：能源安全保障进入关键攻坚期，能源低碳转型进入重要窗口期，现代能源产业进入创新升级期，能源普遍服务进入巩固提升期。

这样的背景下，相比以往的能源五年规划内容，此次“十四五”能源规划有些不同。首先在名称上多了从以往的“能源发展规划”变成了“现代能源体系发展规划”，国家能源局有关负责人在当日发布的解读中表示，规划从3个方面推动建设现代能源体系：一是强调能源供应链安全性和稳定性，二是推动能源生产消费方式绿色低碳革命，三是提升能源产业链现代化水平。

“保障安全是能源发展的首要任务”，上述负责人强调。规划也从战略安全、运行安全、应急安全多个角度予以部署，要求保障产业链供应稳定和经济平稳发展。在能源安全形势变得更加复杂的当下，煤炭、煤电、石油、天然气这几大化石能源依然是保障能源安全的主力军。规划要求：增强油气供应能力、加强煤炭安全托底保障、发挥煤电支撑性调节作用、提升天然气储备和调节能力。

主要的生产指标方面，规划提出到2025年国内能源年综合生产能力达到46亿吨标煤以上，原油产量回升并稳定在2亿吨水平，天然气产量达到2300亿立方米，发电总装机达到约30亿千瓦。

转型指标方面，单位GDP二氧化碳排放五年累计下降18%以上，单位GDP能耗五年累计下降13.5%，2025年非化石能源消费占比提高到20%左右，非化石能源发电量占比达到39%，电能占终端用能比例达到30%左右。

鉴于2020年和2021年，都出现部分省份为了达到能耗“双控”考核指标，在不缺电的情况下要求企业减产停产的情况。规划还提出，能耗强度目标在“十四五”规划期内统筹考核，并留有适当弹性。

相比以往，此次规划没有提出具体的能源消费总量和全社会用电量目标。有规划专家对《财经十一人》表示，此前的中央经济工作会议与此次规划都强调新增的可再生能源不纳入能源消费总量控制，因此再设立消费总量的上限意义就不大了。

生产指标方面，2020年末，中国一次能源生产量为40.8亿吨标煤，“十四五”期间将增加至46亿吨标煤。

电力装机方面，《规划》提出发电总装机达到30亿千瓦，这将比2020年末的22亿千瓦新增约8亿千瓦装机。

原油生产方面，2021年中国的原油产量回升至1.9898亿吨，即将突破2亿吨关口。2016年，中国原油产量跌破2亿吨，此后至2018年，原油产量连续三年下跌至1.9亿吨，2019年原油产量止跌回升。《规划》要求，力争2022年回升到2亿吨水平并稳产。

天然气方面，《规划》要求2025年产量达到2300亿立方米以上。此前6年，国内天然气年产量从2016年的1369亿立方米增长至2021年的2053亿立方米，年均新增产量超过100亿立方米。2300亿立方米以上的目标，意味着国内天然气产量将继续增长，但增速将有所放缓。

规划还提出，到2025年，天然气储气能力达到550亿-600亿立方米，占天然气消费比重约13%。在华北、东北、西北、西南打造数个百亿方级地下储气库群。

新能源将新增多少

除了能源消费总量、全社会用电量不再设立规划目标，在具体的电力发展目标上，规划也保留了许多弹性。

“十四五”规划只明确了常规水电、核电、抽水蓄能电站到2025年的发展规模，分别为3.8亿千瓦左右、7000万千瓦左右、6200万千瓦以上。煤电、风电、光伏发电都未提及具体的装机目标规模。

常规水电、抽蓄、核电这三类电源的建设周期一般长于5年，因此，在“十三五”末有哪些电站开工在建，基本也就能确定到“十四五”末能够新增多少装机，相关目标在以往规划文件中也有提及，此次规划未有新变化。

其中抽蓄又有所特殊，明确了在建装机容量达到6000万千瓦左右，这一建设目标与2021年8月发布的《抽水蓄能中长期发展规划（2021-2035）》中提出的目标一致，新列出了计划“十四五”期间开工建设的28个抽蓄项目，其中有6个已经核准开工。随着新能源比例不断升高，抽蓄能够为电力系统提供不可或缺的灵活性保障，其建设自2020年以来迎来了新一轮的发展周期。

为了提高系统灵活性，《规划》还提出了到2025年煤炭机组灵活性改造规模累计超过2亿千瓦的目标。

水电虽未明确新建装机容量目标，但也提出了6个水电站的新项目建设目标，其中2个已核准开工。

核电前景仍不明朗，《规划》仅列举了“十四五”建成投产的具体机组，没有明确新核电项目的开工计划。

煤电、气电、风电、光伏发电则都未在《规划》中明确装机目标，留下了发展弹性。

《规划》将煤电定位为“支撑性调节性”电源，要求统筹电力保供和减污降碳，根据发展需要合理建设先进煤电。去年中国一度经历大范围的电力供应危机，煤炭、煤电在保障能源安全上的兜底作用重新引起重视，“十四五”还将继续新增煤电装机，但煤电整体将向提供可靠容量、调峰调频等辅助服务的基础保障性和系统调节性电源转型。

《规划》并未设立煤电、气电新增装机规模的目标。据中电联在2021年的两个研究中的预测，“十四五”期间需新增煤电1.9亿千瓦。考虑退役情况，到2025年煤电装机达到12.5亿千瓦；气电方面，到2025年气电装机达到1.5亿千瓦。

新能源也未明确装机目标。在“十三五”能源规划中，风电、光伏的装机目标分别为2.1亿千瓦和1.1亿千瓦。实际的产业发展速度远超规划目标，到2020年末，风电、光伏装机分别达到2.8亿千瓦和2.5亿千瓦。

对于“十四五”，可供参考的几个数据是，中国的双碳目标中提出，到2030年风电、光伏装机达到12亿千瓦以上，这意味2021至2030年的10年间，风电、光伏合计年均新增将超过7000万千瓦，而业界的预期明显高于此值。风电、光伏业界在2020年预测，未来10年内，年均新增装机规模分别为5000万-6000万千瓦和7000万-9000万千瓦，合计达到1.2亿至1.5亿千瓦。

“十四五”期间，新能源补贴基本结束，但其发展潜力受技术进步、供需形势和政策变化的影响，前景仍然广阔，具体规模则面临一定的不确定性。

《规划》确定的发电总装机量是30亿千瓦，其中3.8亿常规水电，7000万核电，6200万抽水蓄能， 加上中电联预测的12.5亿煤电、1.5亿气电，再考虑生物质能、地热、潮汐等非常规电源（以总计1亿千瓦乐观预计），总量约20亿千瓦。

这意味着2021年-2025年风电、光伏新增装机有望达到10亿千瓦左右，相比2020年底的5.3亿千瓦几乎翻倍，年均合计新增容量约为1亿千瓦。

用《规划》提出的另一指标“非化石能源发电量占比”，也可以估算新能源的发展空间。根据规划，2025年非化石能源发电量占比达到39%左右。

据中电联预测，2025年全社会用电量将达到约9.5万亿度，据此，非化石能源电量约为3.7-3.8万亿度。非化石能源发电形式主要包括水电、核电、新能源、生物质，规划明确了常规水电、核电的装机目标分别为3.8亿千瓦和7000万千瓦，参考其历年的利用小时数，分别按3800小时和7800小时估算，水电、核电合计可以提供约2万亿千瓦时的非化石能源电量。

生物质发电正在成为非化石能源发电中不可忽视的增长点，2021年新增808万千瓦，总装机到3798万千瓦，电量达到1637亿度，已经达到光伏发电量（3259亿度）的一半左右。考虑到资源约束，补贴力度退坡等因素，以未来年均新增500万至600万千瓦左右乐观预计，到2025年达到6000万千瓦，年利用小时数以2021年的约4300小时估算，可提供约2500亿度非化石能源。

据此，风电、光伏到2025年需要至少发出约1.5万亿度电，才能达到规划设定的39%的非化石能源电量。2021年，风电、光伏分别装机3.28亿千瓦和3.06亿千瓦，电量分别为6526亿度和3259亿度，利用小时数分别为2232小时和1281小时。考虑到未来光伏的装机新增速度将快于风电，新能源平均利用小时数以1600小时来估算，装机需要达到至少约9.5亿千瓦以上，年均新增约为9000万千瓦以上。

参考以往能源规划文件的指标属性，各类电源装机、一次能源生产量、非化石能源装机、电量占比指标一般是预期性指标，最后的实际情况往往与规划预期有所出入。而非化石能源消费比重、单位生产总值的能耗、碳排放这类转型指标是约束性指标，是必须完成的指标。

因此，综合来看，根据规划的相关指标，到2025年末，风电、光伏的装机合计将达到约10亿千瓦以上，年均新增1亿千瓦。如果全社会用电量增速更高，或者生物质发电增速不及预期，新能源就需要更高的装机和电量。

2021年的实际新增情况与这一测算相符。据国家能源局披露的数据，2021年中国新增风电装机4757万千瓦，光伏发电5488万千瓦，合计达到1.02亿千瓦。

新能源的重点开发地区方面，《规划》明确了三大方向：积极推进东部和中部等地区分散式风电和分布式光伏建设，优化推进新疆、青海、甘肃、内蒙古、宁夏、陕北、晋北、冀北、辽宁、吉林、黑龙江等地区陆上风电和光伏发电基地化开发，重点建设广东、福建、浙江、江苏、山东等海上风电基地。

《规划》还展望了更长远的发展：非化石能源消费比重在2030年达到25%，在此基础上，到2035年进一步大幅提高，可再生能源发电成为主体电源，新型电力系统取得实质性成效，碳排放总量达峰后稳中有降。